安全评价活动必须规范有序

自2005年1月1日起施行的《安全评价机构管理规定》(国家安全生产监督管理局第13号令)是《安全生产法》的重要配套规章，对于加强安全评价机构的监督管理，规范安全评价行为，建立公正、开放、竞争、有序的安全评价中介服务体系，提高安全评价水平和服务质量，具有重要意义。 　　一、安全评价活动应当依法规范 　　安全评价亦称危险度评价或者风险评价，是指以实现系统安全为目的，应用安全系统工程原理和定量或者定性的方法，对建设项目或者生产经营单位系统中存在的危险因素、有害因素进行辨识、分析、评审和估价，判断系统发生事故和职业危害的可能性及其严重程度，从而为制定防范措施和管理决策提供科学依据的活动。安全评价通常包括安全预评价、安全验收评价、安全现状综合评价和专项安全评价4种。 　　目前我国的生产经营单位的安全生产条件较差，安全技术装备较落后，安全管理水平较低，生产安全事故和职业危害严重。实行安全评价是现代安全生产管理、预测预防生产安全事故的有效手段。安全评价有助于政府安全生产监督管理部门对企业的安全生产实行宏观控制，有助于安全投入的科学、合理选择，有助于提高企业的安全管理水平，有助于对企业事故灾害进行风险管理。安全评价对于系统地减少生产安全事故和职业危害，进行安全管理，以最少的投资取得最佳安全效果，促进各项安全标准制定和数据积累，迅速提高安全技术人员的业务水平，具有重要作用。 　　鼓励和监管安全评价活动，势在必行。随着社会主义市场经济体制的建立和完善，社会中介组织和人员在安全生产管理工作中的作用越来越重要。但是，由于缺乏规范，安全中介服务特别是安全评价活动的无序问题比较突出，一些不具备安全评价资质和资格的评价机构和评价人员弄虚作假、违法违规从事安全评价业务的现象时有发生，严重影响了市场经济秩序和安全评价工作的开展，甚至导致重大、特大生产安全事故的发生。因此，有必要对安全评价的市场准入实施行政许可和监督管理。为了鼓励、规范安全生产中介服务活动，《安全生产法》首次对安全生产中介服务机构的法律地位、权利义务和法律责任作出了明确的规定，将安全生产中介服务活动纳入了法制轨道。法律又规定矿山建设项目和用于生产、储存危险物品的建设项目应当进行安全评价。依照《行政许可法》的规定，对安全评价机构资质和安全评价人员资格的认可，属于行政许可的范围。制定《安全评价机构管理规定》，就是为了落实《安全生产法》和《行政许可法》的规定，加强安全评价机构的监督管理，规范安全评价行为，建立健全安全评价中介服务体系，提高安全评价水平和服务质量， 以便更好地发挥中介组织的社会化服务作用。 　　二、《安全评价机构管理规定》的适用范围 　　《安全评价机构管理规定》(以下简称《规定》)第二条规定：“安全评价机构、安全评价人员从事法定的安全评价活动以及安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构实施安全评价资质监督管理，适用本规定”。 　　1. 主体的适用 　　《规定》规范的主体有两类，一类是安全评价机构和安全评价人员，即安全评价活动的承担者。安全评价机构是指依法取得安全评价资质，在许可范围内从事安全评价业务的中介组织。安全评价人员是指依法取得安全评价资格，专门从事安全评价业务的专职人员。安全评价机构资质和安全评价人员资格的认可是行政许可的一种形式。安全评价机构和安全评价人员必须符合规定的条件，依照法定程序提出申请，经审查合格取得相应的资质和资格后方可在许可的业务范围内执业。否则，将承担相应的法律责任，受到法律制裁。 　　主体的另一类是安全评价监督管理部门和监督管理人员，即安全评价活动的监督管理者。安全评价监督管理部门和监督管理人员是法定的监管执法的机构和人员，必须依法监管、依法实施行政处罚，也就是要依照法定职权和法定程序履行职权。否则，将对其违法行政的行为承担法律责任，受到法律制裁。 　　2. 行为的适用 　　根据《规定》，取得合法资质的安全评价机构和合法资格的安全评价人员，必须在许可的业务范围内从事安全评价活动，不得超出许可业务范围从事其他安全评价活动。从事安全评价活动，必须符合法定要求，遵守有关法律、法规、规章的规定，并接受安全评价监督管理部门和监督管理人员的监督检查，不得拒绝、阻挠安全评价监督管理部门和监督管理人员履行法定职责。 　　根据《规定》，安全评价监督管理部门和监督管理人员也必须依法办事，其实施的监督检查和行政处罚必须合法、适当，不得玩忽职守或者滥用职权，不得徇私舞弊。 　　三、安全评价机构资质和安全评价人员资格的要求 　　《规定》第三条规定：“国家对安全评价机构和安全评价人员实行资质许可制度。安全评价机构应当取得相应的安全评价资质证书（以下统称资质证书），并在资质证书确定的业务范围内从事安全评价活动。安全评价人员应当取得相应的资格，方可执业”。在对安全评价机构和安全评价人员的监督管理上，主要是通过对从事安全评价中介活动的主体实施行政许可来规范市场准入。安全评价资质许可制度主要包括3方面内容： 　　1. 依法取得安全评价资质和资格是安全评价市场准入的前提 　　这是为了解决安全评价机构和安全评价人员的市场主体资格的合法性的问题，即身份合法的问题。安全评价的范围很广很多，涉及的专业领域很多，关系到人身安全，这就要求从事安全评价活动的中介服务机构和中介服务人员必须具备法定的条件。这些条件是保证其具备从事相应业务需要的人员、场所、资金、知识、能力、手段的具体要求。只有具备这些条件，才能够满足安全评价工作的需要。只有取得相应的资质，才能依法享有权利，履行义务，承担责任。 　　2. 安全评价机构和安全评价人员必须在许可的业务范围内从事安全评价活动 　　这是为了解决安全评价机构和安全评价人员从事的安全评价活动的合法性问题，即行为合法的问题。取得了从事安全评价活动的主体资格还不够，还要依照许可的业务范围从事相应的安全评价活动。不具备法定资质要受到查处，具备法定资质后不按照许可的业务范围从事安全评价活动也要受到查处。经许可的业务范围就是安全评价机构和安全评价人员从事安全评价活动的法定界限，不得超出许可范围从事安全评价业务。如果需要增加业务范围，必须依法申请并得到许可。 　　3. 安全评价活动应当合法并接受监督管理 　　依法取得安全评价资质后，在许可的范围内从事安全评价活动时，安全评价机构和安全评价人员必须遵守有关法律、法规、规章的规定，严格自律，保证其安全评价活动的合法性。安全评价监督管理部门也要依法对安全评价活动进行监督检查，发现安全评价活动违法违规的，有权依法查处。未依法取得安全评价资质的安全评价机构和安全评价人员不得从事安全评价活动。 　　四、安全评价活动的规范 　　依法取得安全评价资质的安全评价机构从事安全评价活动，应受法律的约束和政府的监督管理。依法从事安全评价活动，安全评价机构的合法权益受法律保护。违法从事安全评价活动，安全评价机构应当承担法律责任。《规定》对此作出了5项规定： 　　1. 安全评价活动的基本要求 　　一是安全评价机构依照法律、行政法规、标准的规定，遵守职业准则，依法独立开展安全评价工作。安全评价机构的活动应当坚持合法性、规范性和独立性。二是如实反映所评价的安全事项。在安全评价工作中，安全评价机构应当恪守职责，“不惟上、不惟心、不惟钱”，坚持评价工作的真实性、科学性，不折不扣、原原本本地反映所评价的安全事项。三是对其安全评价结果承担法律责任。安全评价活动受法律调整，事关人民群众生命和财产安全，必须体现权利、义务和责任一致的原则。安全评价机构在享有权利的同时，必须履行义务，对其所作出的安全评价结果的真实性、准确性负责。如有欺诈、弄虚作假、不负责任的，要追究其法律责任。 　　2. 订立安全评价合同 　　安全评价机构承接安全评价项目，应当与受委托单位订立安全评价合同。经合同双方协商一致订立的安全评价合同，应当包括合同双方及各自的权利和义务、安全评价项目及其要求、安全评价的时限、安全评价收费的约定、违约责任等。合同的订立和履行应当遵循自愿、有偿、诚实、信用的原则。双方以书面形式订立安全评价合同，是进行安全评价活动的必要条件。没有订立书面合同，不得从事安全评价活动。 　　3. 安全评价的收费要合理 　　安全评价活动是一种中介服务活动，应当体现有偿服务的原则。收取合理的费用是安全评价机构的合法权利。鉴于目前国家尚未有统一的安全评价收费的法律规定和标准，所以《规定》分别就两种情况作出了规定：一是法律、行政法规已有明确规定的，安全评价机构依法收取费用；二是法律、行政法规没有规定的，应当按照行业自律标准或者指导性标准收取费用。安全评价收费标准，通常是根据安全评价事项的工作量大小及难易程度、工作周期长短和投入多少等因素，由合同双方协商约定，不得乱收费。 　　4. 安全评价活动的备案和考核 　　安全评价活动的备案和考核是检查、衡量安全评价机构业绩的重要措施，安全评价机构和安全评价人员必须遵守有关规定，并接受安全生产监督管理部门或者煤矿安全监察机构的监督，不得拒绝安全生产监督管理部门或者煤矿安全监察机构及其工作人员依法进行的监督。 　　《规定》第二十一条规定：“安全评价机构及其安全评价人员应当每年填写安全评价机构业绩记录表和安全评价人员工作业绩纪录表，分别报国家局和省、自治区、直辖市安全生产监督管理部门或者煤矿安全监察机构备案。安全评价机构工作业绩纪录表和安全评价人员工作业绩纪录表是安全评价机构考核的重要内容”。该规定明确了3个问题：一是安全评价机构和安全评价人员必须按照规定及时、如实填报业绩记录表，不得不报、拖延不报和谎报；二是业绩记录表必须备案；三是安全评价机构工作业绩纪录表和安全评价人员工作业绩纪录表是安全评价机构考核的重要内容监督措施。安全评价资质证书颁发机关可通过业绩记录表，了解安全评价机构的业务活动情况和违法违规纪录，以便实施监督。 　　五、安全评价的监督管理 　　（一）安全评价监督管理的要求 　　对安全评价活动的监督管理主要来自于行政监督管理和社会监督两方面。《规定》第五条对此作出了规定。 　　1. 行政监督管理 　　这是对安全评价活动进行监督管理的主要力量。安全评价资质监督管理的主体是安全评价资质认可的行政机关，包括国家与省两级的安全生产监督管理部门和煤矿安全监察机构。两级安全生产监督管理部门和煤矿安全监察机构有权依法对安全评价资质和安全评价活动实施监督管理和行政处罚。 　　2. 社会监督 　　为了防止和纠正安全生产监督管理部门和煤矿安全监察机构履行职责中的违法违纪行为，发挥社会力量促使行政机关及其工作人员依法行政，十分必要。为此，《规定》第五条第二款规定：“任何单位和个人对安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构及其工作人员的违法违纪行为，有权向上级安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构或者监察机关检举和控告”。 　　除了对安全评价机构资质和安全评价人员资格的审查之外，国家对已经取得相应资质和资格的安全评价机构和安全评价人员还要实行动态监督管理。《规定》对此提出了3项要求：一是安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构及其工作人员应当坚持公开、公平、公正的原则，严格按照法律、行政法规和本规定，审查、颁发资质证书。二是对已经取得资质和资格证书的安全评价机构和安全评价人员及其安全评价活动，安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构应当进行监督检查。这种动态监管主要是对安全评价业务的范围是否合法、安全评价活动是否规范和安全评价工作质量的优劣等情况进行经常性的检查，及时纠正违法违规行为，依法实施行政处罚。三是要定期向社会公布取得资质和资格的安全评价机构和安全评价人员名单，接受社会监督。资质证书颁发机关接到安全评价违法行为的举报后，应当认真调查核实，依法予以处理。 　　（二）安全评价监督管理的自律 　　负有安全评价监督管理职责的安全生产监督管理部门和煤矿安全监察机构权力很大，责任很重。为了保证安全评价资质证书颁发机关依法行政，防止和纠正其滥用职权和以权谋私，有必要对其行政行为加以规范，严格自律。为此，《规定》第二十三条规定了安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构及其工作人员的“六不得”，即不得指定生产经营单位接受特定的安全评价机构开展安全评价活动，不得以任何形式实行地区保护，不得干预安全评价机构的正常活动，不得以任何理由或者方式向安全评价机构收取费用或者变相收取费用，不得向安全评价机构摊派，不得在安全评价机构报销任何费用。 　　（三）行政监察 　　为了保证“六不得”的实施，《规定》第二十四条规定：“监察机关依照《行政监察法》的规定，对安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构及其工作人员履行安全评价监督管理职责实施监察”。该条规定的行政监察，是对监督的“监督”，是保证、督促安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构及其工作人员依法履行职责和查处违法违纪行为的不可缺少的行政措施，是建立行政执法机关约束机制的需要。 　　六、安全评价违法行为的法律责任 　　（一）安全评价监管人员的法律责任 　　根据权责一致的原则，对安全评价资质证书颁发管理机关工作人员要实行责任追究制度。如其违法行政，应当承担相应的法律责任。《规定》第二十五条规定：“安全生产监督管理部门、煤矿安全监察机构工作人员滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，依照有关规定给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任”。 　　（二）安全评价机构的法律责任 　　《规定》规定了安全评价机构4类违法行为的法律责任： 　　1. 无资质非法从事安全评价活动的 　　《规定》第二十六条规定：“安全评价机构未取得相应资质擅自从事安全评价活动的，给予警告，并处3万元以下的罚款”。 　　2. 未办理延期或者变更手续、继续从事安全评价活动的 　　安全评价机构资质证书有效期满未办理延期手续或者应当办理变更手续而未办理、继续从事安全评价活动的，责令停止工作，限期补办延期或者变更手续，并处1万元以下的罚款；逾期仍不办理延期或者变更手续、继续从事安全评价活动的，依照《规定》第二十六条的规定处罚。 　　3. 违法违规从事安全评价活动的 　　安全评价机构有6种情形之一的，给予警告，并处1万元以下的罚款；情节严重的，处3万元以下的罚款：（1） 转让或者出借资质证书的；（2） 转包安全评价项目的；（3） 超出业务范围从事安全评价活动的；（4） 评价内容与实际情况不符合的；（5） 弄虚作假骗取资质的；（6） 泄露被评价单位的技术和商业秘密的。 　　4.出具虚假安全评价证明的 　　安全评价机构出具虚假证明，构成犯罪的，依法追究刑事责任；尚不够刑事处罚的，没收违法所得，违法所得在5000元以上的，并处违法所得2倍以上5倍以下的罚款；没有违法所得或者违法所得不足5000元的，单处或者并处5000元以上2万元以下的罚款，对其直接负责的主管人员和其他直接责任人员处5000元以上5万元以下的罚款；给他人造成损害的，与生产经营单位承担连带责任。对有前款违法行为的机构，撤销其相应的资质证书。 　　（三）安全评价人员的法律责任 　　安全评价人员违法违规，也要追究其法律责任。安全评价人员有4种情形之一的，给予警告；情节严重的，撤销其资格，并处5000元以下的罚款：（1） 资格条件变化，不再具备从业资格的；（2） 弄虚作假骗取资格证书的；（3） 泄露被评价单位的技术和商业秘密的；（4） 违背职业准则，有失公正的。