煤矿事故多发原因的另类剖析

2001年4月1日至5月16日，全国各类煤矿发生重特大事故62起，死亡503人。人们不禁要问：“煤矿到底怎么了？！”从事煤矿生产、安全管理、监察的人员（包括政府及其有关部门）都觉得像犹坐在火山口上，不知什么时候事故会发生在自己身边。这也引起了各级政府的高度重视，并将安全工作摆到重要位置，加大了安全工作力度。国家成立了“国家煤矿安全监察局”，先后采取了一系列措施，以扭转事故多发的严峻局势。然而煤矿安全事故多发的势头并没有因之而得到有效遏制。很多文章分析煤矿事故多发的原因，归纳起来不外乎思想认识不到位，没有真正树立“安全第一”的思想，安全投入不足，安全生产条件恶化，安全基础工作薄弱，安全可靠性差等诸多方面。不能否认，这些当然是导致煤矿事故多发的原因，特别是对于煤炭生产企业来说，这些分析与概括是较深刻与全面的。但从一个较大的区域乃至全国来说，除没有牢固树立“安全第一”思想外，不具备安全生产的小煤矿过多，安全投入严重不足而致使安全状况恶化和安全监管力度不到位等诸多因素的积聚并共振，是造成当前煤矿事故多发的直接原因，这点更为大家所认同。那么造成这些原因的根源除形而上的“思想认识”外还有什么？值得我们换个角度和层面去思考与探索。

1 市场失灵

1.1 资源配置不当

由于我国现阶段处于由计划经济向市场经济过渡的转型期（模拟市场经济），投资渠道

不畅且有限（规模较大项目的投资主体为政府或政府控制的银行），民间小规模资本（闲散资金）和缺乏教育、低素质的农村过剩劳动力（人力资源）为寻求投资效益，必须寻求与之相宜的投资途径，有煤炭资源的地区便在无规划的情况下将这些资源（经济资源——小规模闲散资金、人力资源——低素质农村劳动力、煤炭资源——国有）过度的配置在煤炭开采上，造成了小煤矿数量剧增，生产规模严重过剩，市场供过于求的局面。

煤炭生产不同于其他制造业，投资于煤炭生产的资金，其存在形式主要为井巷工程的煤矿专用设备，不可能转向其他产业，煤矿停产，则原来的资金投入便成了沉没成本，要重新复产，追加成本也远大于其他行业，这决定了煤炭生产企业难以根据供给与需求平衡的市场经济规律去运行，于是就出现了市场失灵。煤炭生产企业在市场衰退的情况下，只能是拼设备维护生产，使得安全状况日益恶化。再加上小煤矿从事生产的人员是缺乏培训、低素质的农村劳动力，不具备从事煤矿安全生产基本素质，“三违”现象普遍，这些小煤矿也就成了煤矿事故多发的源头。

1.2 安全与效益

对于一个较大的区域（如市、省），安全就是效益很容易理解，少出事故，减少损失，

整体效益就好。我国每年煤矿伤亡事故的损失大约15亿元（《煤矿安全监察》），也就是说，由于伤亡事故，全国煤炭系统减少收益15亿元。安全与效益的关系，往往是事故发生后所产生的巨大负效益对企业效益的冲减才体现出来的，所以安全对企业效益的影响有机率性和时滞性。这就使得从事煤炭生产的业主心存侥幸而不进行安全投入（追加成本），如能维护生产而不发生事故，则企业的效益会更好。举一个简单的事例，当前小煤矿存在的使用明刀闸开关，按照《煤矿安全规程》规定，煤矿井下必须使用防爆电器，但防爆开关与刀闸开关的市场价格比为100：1左右，煤炭生产企业若采用防爆开关尽管杜绝了因电弧点燃瓦斯、煤尘的可能性，但投入是大大增加了的，那么使用刀闸开关（特别是矿主认为瓦斯不易积聚的工作点，如进风巷道、机电硐室等）就可以降低生产成本，增加效益。这也使得在生产过程中矿主对生产系统的安全评价逐步变化，将可接受的危险水平大大降低，从而导致了煤矿安全状况日益恶化。

2政府失灵

2.1 政府行为企业化

从1978年改革开始至今，上级政府对其下级政府及部门的政绩考核指标中最重要的一项便是总产值（GDP），在有煤炭资源的乡、村由于受到土地、经济、地理环境及农业边际效益递减、人口及其综合素质的限制，为追求生产（名义数字）增长，体现良好政绩，只得将目光投向煤炭开采，无视市场的供、需平衡，成本、收益，地方政府利用其对资金的影响与控制，以及资源的配置权（矿产资源国家所有，尚未市场化，其配置权仍在政府），追求投资最大化，以此推动地方经济的发展，这样使得政府行为企业化，也使得只要有煤可采的地方便有小煤矿无序的存在，罔顾生产规模、安全生产条件与社会成本等。

我国的改革是先从经济体制改革着手，而政治体制改革滞后。现在，地方政府机构臃肿，财政负担过重，特别是乡镇政府为实现对农村的基层管理，设置“七所八办”等一系列机构，靠征收农业税根本不够支付这些机构人员工资，乡镇财政紧张是不争的事实，这使乡镇政府不只是将开办煤矿作为提高产值（GDP）的手段，而是将各类煤矿视为财源，向其征收各种税费，也无视其是否合法与安全生产了。对乡镇各类煤矿安全生产负有主要领导责任的乡镇政府，本应在关井压产和安全整顿等工作中主动参与配合，但在经济利益的驱动下，在此过程中竟出现了乡镇领导出面求情多保留几个煤矿（尽管这些煤矿不具备安全生产条件，不依法生产）的现象。更有甚者，有个乡镇的领导公然说：“开矿（非法矿）违法，保不住乌纱帽，政府发不出工资不稳定也保不住官位”。于是左手托着“官帽”，右手启动放炮器，启封了艰难封闭的非法煤矿，对经济利益的张扬达到了藐视国家法律、政策的地步。乡镇政府为从煤矿取得收益，相应也成了其保护伞。市场经济中政府应是经济的仲裁者，而现存的政府行为企业化无疑成了事故源——小煤矿大量无序存在的一个因素。

2.2 腐败与隐患共存

湖南省委书记杨正午同志在强调安全生产时指出：“事故隐患严重的地方，一定存在着腐败”，这绝不是危言耸听。国家针对煤矿安全生产先后制订、颁发了不少的法律、法规、规程、政策及技术规范等，只要各级政府及相关职能部门执法人员依法行政，严于执法，那么煤矿整体安全生产状况绝不致恶化到当前这样严峻的状况。在对煤矿安全生产的行政执法过程中存在的腐败现象归纳起来有两点：一是地方政府及职能部门、执法人员的不起作用；二是权力市场化（权力寻酬）。

前面阐述的乡镇政府因受经济利益的激励，对乡镇煤矿的安全生产未尽其主要领导责任，是乡镇政府不起作用的具体表现。对规范煤矿合法、有序、安全生产的各职能部门（也地矿、煤炭、工商、公安、电力等）都有其相应的固有的职能，即体现社会关系三大要素——责（承担的社会责任）、权（享有的社会权力）、利（体现和处理的利益关系），这些部门对煤矿安全生产负有重要和直接的管理责任，然而在具体的行政活动中，各部门只清楚认识到“权”、“利”，而对“责”则不认真分析或者有意回避。主要表现在对煤矿安全检查、管理上的互相推诿，事故处理上的争先介入，争权诿责。即使进行监督、检查也只是应付性的流于形式，甚至有的部门工作人员下矿检查安全不深入井下，在地面问一下矿主，存在哪些隐患，就填写隐患整改通知书了事，职责工作落不到实处，其目的不是查处非法生产和查出隐患后的责令整改、督促整改，而是推卸责任，职能部门的不起作用，使安全工作力度逐级弱化，是非法矿得不到及时查处，煤矿安全状况未能好转的原因之一。

地方政府、职能部门、执法人员的不起作用使法律、法规、政策的目标与实践结果产生巨大差距，安全工作流于形式，是公务人员缺乏政治责任感，是职业道德的危机与丧失。而在煤矿安全生产中的权力寻酬，使得非法、无序、不安全生产受到权力的袒护，使非法生产合法化、不安全生产合理化，这是权力——稀缺资源拥有者基本道德的沦丧。在煤矿安全生产过程中，权力寻酬主要有如下三类情况：

第一类是煤炭资源配置权拥有者的权力寻酬。我国矿产资源（煤炭）属国家所有，煤炭资源的配置（即煤矿合法生产）是依凭于“两证”（采矿许可证、煤炭生产许可证），享有资源配置权的部门（矿管、煤炭）和人，在资源配置过程中受部门或个人利益激励，进行权力寻酬（权、钱交易）。矿管部门权力寻酬使得煤炭开采无序化，煤炭部门在煤炭生产许可证申办、现场验收过程中进行权力寻酬，使得不具备安全条件的矿井合法化。

第二类在煤炭生产领域寻酬者是与拥有资源配置权的部门（或个人）有关系的中介人。或为权力拥有者（如政府官员、检察、法院、组织等部门的工作人员），或为具有社会关系的中介人（如亲属、朋友），他们通过关系间接配置资源，或直接凑合权、钱交易，或采取入股的形式。有这种“权力股”、“关系股”存在的矿井在安全检查、督察、管理上，因为权力的介入而阻力重重，甚至矿主依仗权力藐视检查人员，在“人治的法制”社会环境中，该关闭的煤矿得不到关闭，该停产整顿的也无法停产整顿，甚至在关井压产和安全整顿中出现权力拥有者（煤矿的后台）亲自出面关照的现象。更有甚者，关闭后资源较好的小煤矿，通过权力运作而再度合法化，促使权力运作的动力和润滑剂则是金钱。某国有矿井内一非法矿，国有矿多次行文上报，称其超深越界，破坏矿井通风系统，增大矿井涌水量等，在1999年大规模关井压产的政府行为中艰难地被关闭了。然而关闭半年后，通过小煤矿矿主、权力拥有者及其中介人的共同努力，又成了国有矿合法小井转包给原矿主，前面报告中严重危害国有矿井安全生产的隐患也在金钱的作用下“消除”了。

第三类权力寻酬则是部门及其公务人员在行政过程中的权力寻酬。部门及其公务人员在对煤矿检查、监察、管理、行政执法过程中存在借检查之名收取费用、赞助、罚款，甚至索取贿赂的现象，不仅使安全工作无法落到实处，而且使矿主对执法人员产生了道德上的不尊重，使法律、法规对其的约束“软化”。更有甚者有些公务人员在检查中查出重大安全隐患填写停产整顿通知书后，在矿主宴请的酒席上和三陪小姐的嗲声软语中撕毁了，而这类人员寻酬后又从执法者转变为矿主的保护伞。

资源配置不当，政府行为企业化和权力寻酬不只是导致非法小煤矿大量、无序的存在和煤矿整体安全生产状况的恶化，还造成大量的已投入资金和资源的浪费，社会成本是巨大的。煤矿安全是煤炭企业的经济活动，是一种企业行为，从煤矿生产过程中，分析企业行为对煤矿安全生产的影响是很有必要的。认真剖析各种外部因素对煤矿安全生产的作用，积极、认真地研究适应当前体制和社会环境的监管措施，更可以从整体上提高煤矿安全生产水平和经济效益，使煤炭生产走上可持续发展的道路。

黄宏章